庙村海沟寨水位涨幅 11.2 米。山丘区 4 市有 44 个乡镇、144
不报。7 月 25 日至 29 日郑州市县两级共瞒报 116 人；8 月
①交通运输部《城市轨道交通行车组织管理办法》第三十二条：“线路积水超过轨面时，列
①《中华人民共和国突发事件应对法》第三十九条：“地方各级人民政府应当按照国家有关
①《二七区防汛应急预案（草案）》5.2 应急响应分级与行动：按照洪涝灾害的严重程度和
范围启动相应级别的应急响应。5.5.2 Ⅰ级响应行动：区防指根据天气预报、雨水情、灾情
②《郑州市防汛抗旱指挥部关于加强防汛工作纪律的通知》（郑防指电〔2021〕31 号）要求，
“当收到暴雨橙色预警信号后，安排各地防指常务（执行）副指挥长到本地防指指挥调度；
③《中华人民共和国防洪法》第三十六条:“各级人民政府应当组织有关部门加强对水库大
④《中华人民共和国水法》第四十二条:“县级以上地方人民政府应当采取措施，保障本行
⑤《水库大坝安全管理条例》第四条:“各级人民政府及其大坝主管部门对其所管辖的大坝
①《荥阳市防汛应急预案》4.6.1 出现下列情况之一者，为Ⅰ级响应：（1）收到暴雨红色预
警天气预报（预计未来 3 小时降雨量将达到 100 毫米以上，或者已达 100 毫米以上且强降雨
②《荥阳市山洪灾害防御预案》5.3.6 预警发布及响应：2.当降雨量达到警戒雨量且降雨仍
在持续时，或溪河水位达到警戒水位，发布Ⅱ级（橙色）预警，同时启动Ⅱ级应急响应。3.
当降雨量达到危险雨量且降雨仍在持续时，或溪河水位达到危险水位，或有泥石流、滑坡征
（3）荥阳市崔庙镇，镇党委、政府未按规定④认线 年《王宗店村山洪灾害防御应急预案》，造成危险
①《米河镇 2021 年防汛应急预案》（米政〔2021〕31 号）明确，米河镇防汛应急指挥部办
公室负责收集各部门、各村向镇政府上报的雨情监测、预警信息和动态信息，并向防汛应急
②《米河镇山洪灾害防御预案》6.1：转移遵循先人员后财产，先老弱病残后一般人员，先
低洼处后较高处人员的原则，以集体、有组织转移为主。转移责任人有权对不服从转移命令
③《河洛镇山洪灾害防御预案》5.3.4：当接到市山洪灾害防御指挥部发布的一级（红色）
预警时，或降雨量达到警戒雨量且降雨仍在持续时……发布一级（红色）预警，同时启动一
④《崔庙镇山洪灾害防御预案》6.1.2：各村及有关单位在汛前要制订山洪灾害防御应急预
①《崔庙镇山洪灾害防御预案》4.2.6：接到市防汛抗旱指挥部发布的一级（红色）预警时，
或当降雨量达到危险雨量且降雨仍在持续时……发布一级（红色）预警，同时启动一级应急
②《崔庙镇山洪灾害防御预案》5.1.1：转移责任人有权对不服从转移命令的人员采取强制
转移措施；《崔庙镇山洪灾害防御预案》5.2：转移工作采取镇、村、组干部层层包干负责的
③《崔庙镇 2021 年防汛抢险工作实施方案》提出，镇机关建立一支由 100 名基干民兵组成
④《汜水镇防汛抗旱应急预案》4.2.6：接到市防汛抗旱指挥部发布的一级（红色）预警时，
或当降雨量达到危险雨量且降雨仍在持续时……发布一级（红色）预警，同时启动一级应急
⑤《汜水镇防汛抗旱应急预案》5.1.5：对于特殊人群的转移安置采取专项措施，并派专人
⑥《高山镇 2021 年山洪灾害防御预案》4.2.6：接到市防汛抗旱指挥部发布的一级（红色）
预警时，或当降雨量达到危险雨量且降雨仍在持续时……发布一级（红色）预警，同时启动
⑦荥阳市《防汛预警信息》（荥防办预警〔2021〕17 号）要求，各单位全面落实各项防汛应
急抢险措施，立即撤离受灾害威胁群众。《高山镇 2021 年山洪灾害防御预案》附表 1《高山
镇山洪灾害危险区基本情况表》中列明：纸坊村危险区内家庭 35 户 137 人。高山镇政府提
供的《纸坊村 7·20 灾害发生前转移人员统计表》中，只列了 13 户 22 人。
①《新密市西大街街道办事处山洪灾害防御预案》5.3.4 第 3 条：接到市山洪灾害防御指挥
部发布的一级（红色）预警时，或当降雨量达到危险雨量且降雨量仍在持续时……发布一级
②《水库大坝安全管理条例》第十九条：“大坝管理单位必须按照有关技术标准，对大坝进
行安全监测和检查；对监测资料应当及时整理分析，随时掌握大坝运行状况。发现异常现象
③《水库大坝安全管理条例》第二十条：“大坝管理单位必须做好大坝的养护修理工作，保
①《河南省小型水库管理办法》第十六条：“小型水库的管护主体应当在汛前、汛后对小型
水库进行安全检查,发现安全隐患的,应当及时排除；发现重大安全隐患的,应当立即向县级
②《郑州市防汛应急预案》（郑防指〔2021〕13 号）5.2.4：Ⅰ级响应启动条件（5）“尖岗、
③《中华人民共和国突发事件应对法》第三十九条：“……县级以上人民政府有关主管部门
应当向本级人民政府相关部门通报突发事件信息。……有关单位和人员报送、报告突发事件
信息，应当做到及时、客观、真实，不得迟报、谎报、瞒报、漏报。”《自然灾害救助条例》
第十七条：“灾情稳定前，受灾地区人民政府应急管理部门应当每日逐级上报自然灾害造成
的人员伤亡、财产损失和自然灾害救助工作动态等情况，并及时向社会发布。”《中华人民共
和国防汛条例》第三十七条：“地方各级人民政府防汛指挥部，应当按照国家统计部门批准
的洪涝灾害统计报表的要求，核实和统计所管辖范围的洪涝灾情，报上级主管部门和同级统
④《巩义市 2021 年防汛应急预案》5.2.1、5.2.2 第(2)款，因暴雨洪水造成一个（两个）
镇、街道发生严重农作物受淹、群众受灾、城镇内涝等灾情；启动Ⅳ级（Ⅲ级）响应。
①《荥阳市防汛应急预案》4.2：Ⅰ、Ⅱ级应急响应的启动和结束由市防办根据情况提出请
②《新密市防汛应急预案》（新密防指〔2020〕6 号）5.5.2：Ⅱ级应急响应行动（2）防汛
会商与组织：市防指执行副指挥长主持会商，相关成员单位、市防指专家组参加，分析洪水
发展趋势，未来天气变化情况，研究决策抗洪抢险中的重大问题并做出相应部署；5.6.1：
Ⅰ级响应条件（1）城区主要道路大部分路段和低洼地区积水深度可能达 50 厘米以上，且收
到气象部门发布的暴雨红色预警（未来 3 小时降雨量将达到 100 毫米以上，或者已达到 100
毫米以上且降雨可能持续）。或因强降雨造成城区大范围房屋受淹倒塌，可能发生严重洪涝
③《郑州市防汛应急预案》3.2：水利部门负责水情（河湖洪水、山洪）预警发布。《郑州市
水利局水旱灾害防御应急预案》3.2.2：各级水行政主管部门应按照分级负责原则，确定洪
④《郑州市水利局水旱灾害防御应急预案》4 应急响应：根据水旱灾害发生的性质、严重程
度、可控性和影响范围等因素，水利局水旱灾害防御应急响应从低到高分为四级：Ⅳ级、Ⅲ
级、Ⅱ级、Ⅰ级。4.4.1 Ⅰ级应急响应：出现以下情况之一者，为Ⅰ级响应：（1）主要防洪
河道重要河段出现超标准洪水；（2）主要防洪河道重要河段地方发生决口；（3）位置重要的
⑤《郑州市防汛抗旱指挥部成员单位职责》明确，水利局在汛期，指导河道、水库、闸坝等
水工程管理单位开展巡查，发现险情立即采取抢护措施，并及时报告市防指和上级主管部门。
①《中华人民共和国水法》第六十六条:“有下列行为之一，且防洪法未作规定的，由县级
以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期清除障
碍或者采取其他补救措施，处一万元以上五万元以下的罚款:（一）在江河、湖泊、水库、
运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物的”。
②《水库大坝安全管理条例》第二十九条:“违反本条例规定，有下列行为之一的，由大坝
主管部门责令其停止违法行为，赔偿损失，采取补救措施，……（二）在大坝管理和保护范
围内进行爆破、打井、采石、采矿、取土、挖沙、修坟等危害大坝安全活动的”。
③《河南省小型水库管理办法》（河南省人民政府令第 171 号）第二十条:“违反本办法第十
一条规定，未经水行政主管部门审查同意擅自在小型水库管理范围内建设工程项目的，由县
④《巩义市山洪灾害防御预案》：接到暴雨通知和达到警戒且持续、危险雨量水位时，应分
⑤《荥阳市防汛应急预案》（荥防指〔2021〕5 号）3.1：“市防指各成员单位按照职责分工，
完善监测预警机制。及时收集、分析、汇总本地本部门或系统关于雨情、汛情、工情、险情、
灾情及水利工程调度运用等信息，做到早发现、早报告、早处置。对突发事件征兆动态信息
进行收集、汇总和分析，实行实时监测，及时上报市防指办公室，并通报有关部门。”
⑥荥阳市《防汛预警信息》（荥防办预警〔2021〕17 号）要求：“各单位全面落实各项防汛
应急抢险措施，立即撤离受灾害威胁群众，各级抢险队伍进入应急抢险状态，各类应急物资
保障单位保持战备状态。水利部门要强化监测预警，督促南部西部北部山丘区做好山洪灾害
①《新密市水利局防汛应急预案》3.2.3：市水利局“承担水情旱情预警工作”。
②《新密市水利局水旱灾害防御应急预案》4 应急响应：根据水旱灾害发生的性质、严重程
度、可控性和影响范围等因素，水利局水旱灾害防御应急响应从低到高分为四级：Ⅳ级、Ⅲ
级、Ⅱ级、Ⅰ级。4.4.1 Ⅰ级应急响应：出现以下情况之一者，为Ⅰ级响应：（1）主要防洪
河道重要河段出现超标准洪水；（2）主要防洪河道重要河段地方发生决口；（3）位置重要的
③《洪涝突发险情灾情报告暂行规定》第十一条：“突发险情灾情报告分为首报和续报，原
则上应以书面形式逐级上报，由各级防汛抗旱指挥部或其办事机构负责人签发。紧急情况下，
④《郑州市城市防汛应急预案》5.3.1：当收到大雨预警天气预报时，启动Ⅲ级预警。3.2.2：
市城防办主要职责（6）通过微博、媒体向社会发布Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ级应急预警信息。5.4.1：预
警发布通过公众或私人通讯手段以文字或视频方式发布预警信息至各成员单位及人员。⑤《郑州市防汛应急预案》5.4.3：Ⅱ级应急响应行动，市城管局每 2 小时报告一次城市内涝监测预警结果及防范应对情况。
①《郑州市城市防汛应急预案》中市城市管理局职责：加强城区积水区域的综合整治工作，确保排水设施、市区河道正常功能。②《郑州市城市防汛应急预案》1.12：市城乡建设局、市地铁集团有限公司、各投融资平台及各市政工程参建单位：负责在建工程各施工工地的汛期安全。③《郑州市防汛应急预案》5.4.4 Ⅰ级应急响应：市防汛抗旱指挥部Ⅰ、Ⅱ级应急响应后，市城市防办启动《郑州市城市防汛应急预案》，快速有序开展应急抢险救援行动。④《郑州市城市防汛应急预案》5.4.1 发布方式：通过公众或私人通讯手段以文字或视频的方式发布预警信息至各成员单位及人员，相关人员第一时间获取预警信息。⑤《2021 年郑州市二七区城市防汛应急预案》3.3.2：预警启动条件（1）特别严重（1级）：收到特大暴雨预警天气预报。（2）严重（2 级）：收到暴雨、大暴雨预警天气预报。（3）一般（3 级）：收到大雨预警天气预报。4.1：区城防办根据市城市防汛办公室公布的预警级别，相应启动一般（3级）、严重（2 级）、特别严重（1 级）三个预警级别。⑥《洪涝突发险情灾情报告暂行规定》第十一条：“突发险情灾情报告分为首报和续报，原则上应以书面形式逐级报告，由各级防汛抗旱指挥部或其办事机构负责人签发。紧急情况下，可采用电话或其他方式报告，并以书面形式及时补报。”⑦《郑州市防汛抗旱指挥部办公室关于进一步加强洪涝突发险情灾情报告工作的通知》（郑防办〔2021〕7 号）要求，各级防指要组织有关部门和专家加强对突发险情的会商研判，及时共享信息，保证险情报告内容准确，提高险情处置时效，发生突发重大险情灾情时，所在地县级防汛抗旱指挥部应在险情灾情发生后 25 分钟内书面报告市防办，市防办在 30 分钟内报省防办。
①《金水区 2021 年城市防汛应急预案》4.3.1：“当收到大雨预警天气预报时，启动Ⅲ级预警。”4.3.2：“当收到暴雨、大暴雨预警天气预报时，启动Ⅱ级预警。”4.3.3：“当收到特大暴雨预警天气预报时，启动Ⅰ级预警。”②《城市轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理管理办法》（交运规〔2019〕7 号）第四条：“对本行政区域内运营单位运营安全风险分级管控和隐患排查治理工作实施监督管理。”③《郑州市 2021 年城市防汛工作方案》规定，各单位如果发现险情要立即上报，……，重大灾情在灾害发生后 30 分钟内将初步情况报告市城防办。④《中华人民共和国水法》第四十一条：“单位和个人有保护水工程的义务，不得侵占、毁坏堤防、护岸、防汛、水文监测、水文地质监测等工程设施。”⑤《中华人民共和国防洪法》第三十七条：“任何单位和个人不得破坏、侵占、毁损水库大坝、堤防、水闸、护岸、抽水站、排水渠系等防洪工程和水文、通信设施以及防汛备用的器材、物料等。”⑥《水库大坝安全管理条例》第十二条：“大坝及其设施受国家保护，任何单位和个人不得侵占、毁坏。大坝管理单位应当加强大坝的安全保卫工作。”
①《中华人民共和国防洪法》第二十七条：“建设跨河、……等工程设施，应当符合防洪标
准、……和其他技术要求，不得危害……妨碍行洪畅通；其工程建设方案未经有关水行政主
②《河南省小型水库管理办法》（河南省人民政府令第 171 号）第十一条：“在小型水库管理
范围内建设工程项目，其工程建设方案应当按照《中华人民共和国防洪法》有关规定报经有
③《建设工程勘察设计管理条例》第二十八条：“建设工程勘察、设计文件需要作重大修改
④《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》第三条：“县级以上地方人民政府建
⑤《郑州市城市防汛应急预案》中市公安局职责：疏导受灾区域及积、滞水地区的道路交通，
⑥《郑州市公安局交通警察支队恶劣天气交通管理应急处置预案》（郑公交通〔2020〕16 号）
“七（一）雨、雪、雾、冰冻天气的应急措施”明确，“每个立交桥、下穿隧道的引坡处和
⑦《郑州市公安局交警三大队恶劣天气交通管理应急处置预案》“七（一）雨、雪、雾、冰
冻天气的应急措施”明确，“每个立交桥、下穿隧道的引坡处和易积水、结冰路段都要安排
⑧《郑州市城市快速路管理暂行办法》（郑政文〔2014〕7 号）第十四条：“快速路范围内的
所有立交桥、高架道路和下穿隧道，昼夜禁止行人、非机动车及下列车辆通行，只允许在快
①《建设工程勘察设计管理条例》第二十八条：“建设工程勘察、设计文件需要作重大修改
②《建设工程质量管理条例》第十一条：“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用”。
③《城市轨道交通工程安全质量管理暂行办法》（建质〔2010〕5 号）第十一条：“在施工前
④《建筑工程施工质量验收统一标准》（GB 50300-2013）：“3.0.7：建筑工程施工质量验收
应急预案，违反《生产安全事故应急预案管理办法》第六条①规定；未按《郑州地铁集团有限公司突发事件综合应急预案》
①《生产安全事故应急预案管理办法》（应急管理部令第 2 号）第六条：“生产经营单位应急
②《郑州地铁集团有限公司突发事件综合应急预案》（郑轨安委〔2019〕3 号）第十八条：“Ⅰ
级响应：在Ⅱ级响应的基础上，由集团公司启动综合应急预案，主要领导或分管领导到场，
③《郑州市轨道交通条例》第五十条：“因自然灾害、恶劣气象条件或者重大安全事故等突
发事件严重影响轨道交通安全，无法保证安全运营时，轨道交通经营单位可以暂停运营”。
④郑州地铁集团有限公司运营分公司《行车调度规则》5.2.5.2 规定，应主动沟通，确保信
⑤《郑州地铁集团有限公司突发事件综合应急预案》（郑轨安委〔2019〕3 号）第十六条：“较
大以上事故及敏感事件发生后，事发单位及相关部门、分（子）公司应在事发后 10 分钟内
⑥《城市轨道交通运营安全风险分级管控和隐患排查治理管理办法》（交运规〔2019〕7 号）
①《建设工程质量管理条例》第十一条：“施工图设计文件未经审查批准的，不得使用。”
②《建设工程勘察设计管理条例》第三十条：“建设工程勘察、设计单位应当在建设工程施
工前，向施工单位和监理单位说明建设工程勘察、设计意图，解释建设工程勘察、设计文件。
③《建设工程质量管理条例》第二十八条：“施工单位必须按照工程设计图纸和施工技术标准施工，不得擅自修改工程设计，……，施工单位在施工过程中发现设计文件和图纸有差错的，应当及时提出意见和建议。”④《建设工程质量管理条例》第三十七条：“未经监理工程师签字，……，施工单位不得进行下一道工序的施工”。
①《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（住房和城乡建设部令 2010 年
第 5 号）第四条：“本规定所称工程质量监督管理，是指主管部门依据有关法律法规和工程
建设强制性标准，对工程实体质量和工程建设、勘察、设计、施工、监理单位（以下简称工
程质量责任主体）和质量检测等单位的工程质量行为实施监督”；第五条：“工程质量监督管
理应当包括下列内容：……（三）抽查工程质量责任主体和质量检测等单位的工程质量行
②《郑州市城市隧道综合管理养护中心 2021 年度隧道防汛应急专项预案》（郑隧管〔2021〕
20 号）I 级红色预警响应措施：当隧道积水超过 30 厘米，普通道路积水超过 40 厘米时，防
③《郑州市城市快速路管理暂行办法》（郑政文〔2014〕7 号）第二十八条：“快速路内发生
危及快速路安全通行紧急情况时，管理单位有权调动在快速路内的一切交通工具和抢救力量
进行紧急处置，必要时可以临时封闭快速路，并立即报告市人民政府和有关部门，现场人员
应当服从统一指挥”。《郑州市城市隧道桥涵汛期安全防范与排险应急专案》（郑城防指〔2021〕
4 号）I级红色预警响应措施：因路面雨水管网不通、雨水倒灌，城市隧道、桥涵短时间内
大面积积水，造成排水设施和供配电设施损坏，群众、车辆被困，各成员单位现场指挥应及
时与市公安交警部门取得联系，采取道路封闭等交通管制措施。组织体系：成立应急指挥领
④《郑州市城市快速路管理暂行办法》（郑政文〔2014〕7 号）第二十条：“遇有快速路严重
损毁、恶劣天气条件或者重大交通事故等严重影响车辆安全通行的情况，公安机关可以对快
速路实行交通管制，管理单位及时向通行车辆告知交通管理信息。正在通行的车辆应当服从
①《河南省水利工程管理条例》第二十一条：“在水利工程管理范围内进行建设的，……，
建设施工确需阻断或损坏水利工程的，建设单位应当采取临时措施，保证水利工程的效能，
（一）应对部署不紧不实。在这轮强降雨到来之前，气象部门已经作出了预报，7月15日至16日，国务院领导
（二）应急响应严重滞后。《郑州市防汛应急预案》明确了启动Ⅰ级响应的7个条件，其中之一为“常庄水库发生
（三）应对措施不精准不得力。7月13日郑州市委主要负责人在全市防汛工作视频会上提出防汛“五不”目标（
（四）关键时刻统一指挥缺失。在这场重大灾害应对过程中，郑州市委市政府缺乏全局统筹，对市领导在前后方、
（五）缺少有效的组织动员。河南省委7月13日就宣布进入“战时状态”，直到20日8:30郑州市在召开防
由于组织动员不力，20日当天许多群众正常出行，机关企事业单位常态运转，人员密集场所、城市隧道、地铁、
（六）迟报瞒报因灾死亡失踪人数。截至9月30日，郑州市因灾死亡失踪380人，其中在不同阶段瞒报139
（一）一些领导干部特别是主要负责人缺乏风险意识和底线思维。习几乎逢会必讲防范风险，连续两年
（二）市委市政府及有关区县（市）党委政府未能有效发挥统一领导作用。中央明确要求各级党委政府要全面落实
（三）贯彻中央关于应急管理体制改革部署不坚决不到位。中央明确要建立“统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上
（四）发展理念存在偏差，城市建设“重面子、轻里子”。习多次强调，城市无论规划、建设还是管理
（五）应急管理体系和能力薄弱，预警与响应联动机制不健全等问题突出。这次暴雨灾害集中暴露出郑州市预警发
（六）干部群众应急能力和防灾避险自救知识严重不足。这次灾害也反映一些新上任的干部对防灾减灾救灾和应急
（一）大力提高领导干部风险意识和应急处突能力。党的十八大以来，习围绕防范风险挑战、应对突发
（二）建立健全党政同责的地方防汛工作责任制。落实地方党委政府防汛救灾主体责任，实行防汛救灾党政同责、
（三）深入开展应急管理体制改革及运行情况评估。各地应急管理体制改革进展还不平衡，既有地区之间的横向不
（四）全面开展应急预案评估修订工作，强化预警和响应一体化管理。预案评估修订要与健全制度相结合，实化细
（五）整体提升城市防灾减灾水平。把极端天气应对、自然灾害防治融入城市发展有关重大规划、重大工程、重大
